计生政策破冰 二胎政策成为最热门话题！
作者：chunzhi 发布时间:2017-09-26短暂下放的权力空间
2000年第五次人口普查，我国总人口为12。95亿，完成了“到2001年人口控制在13亿以内”的目标。当时国家统计局提供的1994、1996、1998三个跨年度的全国总和生育率，表明早在1994年总和生育率即已下降到1。5以下，此后一直保持在1。5以下。但这一水平当时大多不被采信，认为“数字偏低”，因为“存在相当程度的出生漏报问题”。
20世纪90年代中后期，国家计生委认为“生育率1。8可能还比较合适”，并一直沿用到2010年的“六普”。90年代末，国家计生委还依据“生育率1。8”宣称“我国总人口将于21世纪中叶达到16亿的高峰”。
2001年年底，《中华人民共和国计划生育法》颁布。在此之前，全国各省的计生条例也纷纷出台。国家也于2001年启动了人口与计划生育综合改革的试点，第一批选择了山东的青岛、泰安、滨州、潍坊和浙江绍兴、广东惠州、甘肃酒泉等15个地级市和1个县级市作为试点地区。
“综改作为‘两个转变’的延伸，需要将计生工作在低生育率下重新定位，建立新的公共服务管理体系。”北京大学人口所教授穆光宗说。
“在中国计生政策的调整上，中央与地方的意见常常不一致。”何亚福表示。在2001年-2008年，省级计生部门曾经短暂获得过一定的权力空间。
2001年颁布的国家计生法曾规定，“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”参加过计生法起草工作的北京大学教授湛中乐曾明确表示，根据上述规定，制定生二胎的条件的权力属于各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会。
随后因为各省的探索，“取消生育间隔”和“双独二胎”的政策开始在全国推开。2001年，二胎试点地区甘肃酒泉在全国率先取消了4年的生育间隔。此前，全国因为生育间隔不够造成的计划外生育比例达到了总数的30%以上，海南省的比例则达到了50%以上。
2003-2005年，在联合国人口基金的支持下，中国北方的30个县和海南、吉林、甘肃、上海、新疆5个省市、自治区取消了生育间隔，到2009年已扩展到包含浙江、广东的10多个省市。
而不分城乡的“双独二胎”的政策，1982年已经写入了中央的37号文件，被作为“确有实际困难要求生二胎的”3种情况中的一种。2001年计生法颁布后，各省修订的计生条例大多恢复了“双独二胎”政策，“因为独生子女已开始进入婚育阶段”。2002年，这一政策已经在全国27个省市执行，“而至今全国只有河南省没有执行这一政策”。何亚福说。
对于“一独二胎”政策，2005年浙江省政府完成的《人口发展战略研究报告》中就已建议“2010年-2020年实施一方独生子女家庭可以生育第二个孩子的政策，越早越好”。
但到2008年，国家人口计生委又发布了《关于改革和完善人口和计划生育目标管理责任制的指导意见》，明确提出，“对人口和计划生育工作要求党政一把手亲自抓、负总责，实行目标管理责任制，落实‘一票否决’制度。”也明确规定，“省级改革试点方案要上报国家人口计生委审议。”何亚福说。
浙江省人大常委会一位官员也向媒体证实，2008年至2009年，该省人口计生委曾数次向省人大常委会汇报、协商修改现行计生条例。
对此何亚福有两个质疑：“2008年的《指导意见》，如何解决和计生法的冲突？”“‘双独二胎’为何要有地域限制？如果河南省独生子女和广东省独生子女结婚，他们到底能不能生二胎呢？”
试点人群生育率反低
“六普”数据彻底颠覆了国家计生委总和生育率为1。8的说法。“现在从公布的数据看，我国的总和生育率在1。4-1。5之间。”北京大学社会学系教授李建新向媒体澄清，这在发展中国家中是最低的。
“0-14岁人口绝对数量和占比，从1982年的33。6%下降到16。6%；65岁及以上人口占8。87%，比2000年普查数据上升1。87%，比1982年普查数据上升3。87%。”何亚福和李建新表示，“中国已经不可救药地掉进了‘少子老龄化陷阱’或者说‘超低生育率陷阱’。”
而据教育部门的统计，从1990到2008年全国60%的小学被关掉了；2009年，全国高考报名人数也出现了首次下降，到2010年报名人数为957万人，比2009年又减少了60多万人。
今年5月，易富贤曾根据“六普”数据预测，2012年中国的初婚年龄男性将大幅超过女性人口，到2016年男性人口将超过女性人口30%以上，2022年之后中国将有近4000万光棍。
“中国的超低生育率和畸高性别比，已经让我们的人口计生政策站到了亟须改革完善的十字路口。”穆光宗说，“但可惜的是1980年《公开信》中指出的，‘到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了’，到2010年最终没能突围。”
实际上早在2000年，国内一批人口学家、社会学家和济学家就组成了“21世纪中国生育政策研究”课题组，在大量研究的基础上于2004年起草并向有关部门递交了由18位学者共同署名的《关于调整我国生育政策的建议》，建议2005年实现“一独二胎”，2010-2020年按年龄过渡“普遍二胎”的政策。
计生政策破冰，二胎政策成为最热门话题！
“但有人提出生育政策一松动，必然引起生育水平的反弹和人口的失控。”课题组专家表示。于是他们在2005-2006年间对甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施等从1980年代中期开始实行二胎政策的地区进行了深入调研。结果发现“总数超过800万人的试点人群在宽松的生育政策下也常年保持人口低增长，总和生育率不到2。而且，在这些地区，一孩的比例不断上升，二孩的比例还在不断下降”。
其间在农村地区已率先实行“一独二胎”的江苏省也引起了调研组的注意。从1985年以来，《江苏省计划生育条例》就规定了全省包括农村地区都实行一对夫妇只生一个孩子的生育政策，“形成江苏全省的独生子女比例很高，在部分地区的一孩比例已高达90%以上”。江苏的计生条例在规定“双独二胎”政策的同时，还规定“农业人口或女方为农村居民夫妇一方为独生子女的可以生育两个孩子”，即农村地区的“一独二胎”政策。
“当越来越多的独生子女进入婚育年龄，这个‘终结上代人一孩时代’的政策是否将开始发挥作用？”“21世纪中国生育政策研究”课题组专家说。2006年江苏省计生委和中国社科院人口所组成了“江苏省群众生育意愿和生育行为研究”联合调研组，于2006-2007年、2010年分两次在苏南(张家港和太仓)、苏中(海安和如东)和苏北(东台和大丰)6个县市展开调查。
“结果生育率低得让人难以置信。”参加调研的一位专家说。调查显示，在符合政策可以生育二孩的4284名妇女中，已经生了两个孩子的不到10%，即便在35-39岁的妇女中，生两个孩子的也只有不到30%。而且生育两孩的平均间隔长达6。3年。
“生育政策对于人们的生育意愿和生育行为仍有影响，但已不是唯一的决定因素。”该调查的报告指出，“生育决策受到经济、社会、文化等因素和生育政策的共同影响。妇女认为在决定是否要第二个孩子时，各种养育成本和条件是主要考虑因素，而当生育与妇女个人事业发展有冲突时，生育很可能被放到次要地位。”
基于以上研究，2009年，27名学者又共同签署了《关于调整我国生育政策的再建议》，再次提出“调整生育政策刻不容缓，允许一对夫妇生育两个孩子不会造成人口失控，应尽快加强对低生育率下的人口规律性的认识，允许各地着手试点探索经验”。
而近几年的“两会”，人大代表、政协委员关于放松甚至取缔计划生育政策的讨论也越来越热烈，“放开二胎成为最热门的话题之一”。何亚福说，“今年全国人大代表黄细花，就计生政策一个人就提了4份议案。”
2009年底的两篇文章被视为“计生领域内部也发出了不同声音”。中科院国情研究中心主任胡鞍钢和社科院人口研究所原所长、计划生育副总设计师田雪原分别在《经济参考报》和《人民日报》上撰文，呼吁调整人口政策。
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田雪原提出了一个“十二五”期间，从“双独二胎”，到“一独二胎”，再到农村“普遍二胎”的渐进政策。“30年的计划生育政策已经达到了当初的目标，少生了4亿人，使得计划生育政策在上一个阶段的历史任务已经完成。”他说，1980年定下的，30年后可以采取不同的人口政策，“人口政策需要面临新的抉择”。
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