计生政策破冰 二胎政策成为最热门话题！
作者：chunzhi 发布时间:2017-09-26
计生政策破冰，二胎政策成为最热门话题！
酒泉市泉湖乡泉湖村，32岁的村民王艳和丈夫最近将二胎准生证换成了独生子女证。他们决定不再生育---之前，他们已经有了一个12岁的儿子。
王艳的决定得到了婆婆武秀兰的支持。换证之前，婆婆甚至陪着儿媳妇去医院做了两次流产手术。在准许生育二胎的酒泉市农村，越来越多的家庭选择成为独生子女户。
1987年，山西翼城、甘肃酒泉和徽县、广东南海等11个县和地区参加了国家计生委在翼城召开的现场会，国家原则同意这些地方开始二胎等政策试点。1988年，包括山西翼城、甘肃酒泉在内的13个县市和地区，被调整确定为二胎试点地区。如今，酒泉和翼城等地作为仅存的两块人口“特区”，已在中国的计生版图上存在了20多年。
在计生政策颁布的这30年里，酒泉的人口出生率经历了上世纪80年代末的高峰，又在后20年持续下滑，低于甘肃省和全国平均水平。计生干部和农户间的“猫鼠游戏”，也越来越少见了。
1980年-1984年
“一孩化”出笼
但抢生二胎和多胎现象普遍
酒泉地区和全国大部分地区一样，从1972年开始宣传国家的计划生育政策。酒泉市计生协会秘书长李玉俊1979年到酒泉地区行署的卫生局做计生工作，他回忆，1975年之前，一户家庭生4-6个孩子的还很平常。那时“人口基数太大，增长率太快”，1973-1975年，酒泉对已经生育了两个及以上孩子的育龄妇女统一执行“平茬”(即全部结扎)。
酒泉市泉湖乡计生办主任王福斌那时还在读书，他看到村里符合条件的妇女被统一送到生产队会议室里去做结扎，完了旁边有布置好的大通铺统一住宿，还有人帮她们做饭洗衣，10天后休养好了才让回家。
那时城里符合条件的妇女也要自己去医院“平茬”，“不结扎的就要开除公职或丢掉工作，所以城市更容易管，难管的还是在乡里面”。王福斌说。
“从1975-1979年，宣传的主要是二孩政策，即‘一个少了，两个正好，三个多了’。”李玉俊说，“那时酒泉市两个孩子的家庭大概占到一半多，三个孩子的家庭占到20%-30%，大部分在农村。”
1979年9月14日，李玉俊还记得这个日子，突然收到紧急通知，二孩指标全部收回，酒泉地区正式开始执行一孩化的计生政策。“来得非常突然，感觉是急刹车，随后的1981、1982、1983年，一年一个台阶，不给指标了。”
全国范围内，一孩政策启动的标志是1980年9月25日《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》：“为了争取在本世纪末把我国人口控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。”
“上面态度强硬，没有回旋余地，下面尤其是农村地区老百姓又不适应，还是两个三个地生”，李玉俊回忆，“这期间，计生干部普遍用过激的办法来推行，计生工作迎来了最为艰难又惨烈的岁月。”
当时的说法是，“只要能完成指标任务，采取什么措施都可以。”县乡的一把手签订责任书，怎么完成计生指标，可以用自己的土办法。
当时城市公职人员违反计生政策，夫妻直接“双开”。计生干部完不成任务，直接影响考核和干部的任用。“经济指标完成得好，计生指标没达标，年终的评奖、干部提拔都受影响。”
酒泉市计生委后来总结，1980年到1984年，酒泉地区农村虽然实行的是一胎政策，但抢生二胎和多胎现象普遍。五年平均一孩率只有66%，二孩率达29%，人口并没有得到有效控制。
1986年
二胎“开小口”
出生率稳步下降，未出现人口失控
计生政策破冰，二胎政策成为最热门话题！
1984年4月13日，中央又出台了“七号文件”，要求“把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”，并提出，“以后随着多胎的减少，照顾二胎的口子可以继续开得大一些”。这个政策被各地总结为“堵大口、开小口”。
李玉俊等到山东、上海、苏杭、成都等一孩化程度高的地区考察，回来就在摸索酒泉自己的有条件的二孩政策。摆脱干群矛盾突出的困境成为当时各地向国家申请“开小口”的一个很重要的原因。
酒泉制定了“农村生育间隔4年以上，可以有计划地安排二孩生育”的生育政策，并上报省上和国家计生委。1985年国家计生委相关负责人先后4次到酒泉考察，酒泉地区的计生部门也进京汇报小范围试点情况。1986年，酒泉被国家计生委列为全国40个“开小口”试点地区之一，到1987年，酒泉等11个地区和县参加了国家计生委在山西翼城召开的现场会，确定了“二胎”试点的身份。
其中，酒泉是唯一的以全地区范围列入的试点地区，不过和其他县区一样，试点仅局限于农村，未将城市人口划入。
这一年，宋成海刚刚通过招聘成为泉湖乡唯一的计生专干，但二胎试点的政策却并未让他觉得压力减轻了。“4年生育间隔的规定还是造成了很多计划外的二胎生育，整个80年代都是计生干部的噩梦。”
根据1982年的人口普查，酒泉从1985年开始进入第三次人口出生的高峰期。1984年酒泉的人口出生率为11。8‰，到1986年试点二胎政策时一下子升到了17。3‰。这一年的政策松动，还引发很多农户违反生育间隔抢生二胎，酒泉地区这年新增计划外二胎851人。
“抓不抓这些计划外怀孕的大肚子？”是宋成海和后来的王福斌最头疼的问题。宋成海把那个年代的自己比喻为“救火队员”，“火”就是村上计划外怀孕妇女肚子里的孩子，发现“火”情之后，他们就要第一时间赶过去“掐灭”。
这来源于计生干部甚至县乡的主要领导承受的巨大压力。“计生实行一票否决制，工作不达标，计生干部工资打折扣，乡上一年的考核垫底什么奖励都没了，甚至还要影响主要领导的升迁。”宋成海说，“而连续3年出现计划外生育，乡长、乡党委书记就地免职，招聘的计生专干开除。”
二胎高压政策的效果是，“如果按试点前的计划生育率水平测算，在1986-1989年期间平均每年出生人口在1。4万左右，出生率在19‰;而试点后的1985-1990年，平均出生率为15。7‰，进入90年代后还稳步下降，不但未出现人口失控，还平抑了第三次人口出生的高峰。”2002年酒泉的一份试点情况汇报中说。
1988年-1994年
继续试点制度约束
计划外生育越来越少，压力越来越小
计生政策破冰，二胎政策成为最热门话题！
上世纪80年代末90年代初，酒泉的计生工作开始有了法律规范，计生干部也觉得工作更好做了。
1988年，“因为全国农村的生育政策都改为落实‘一孩半’政策”，40个“开小口”的试点地区也被重新调整，国家计生委最后确认酒泉等13个地区和县市为二胎试点单位。
酒泉在这一年开始在农村试行计划生育合同管理制度。宋成海刚开始搞二胎试点的时候，村民怀疑这个政策未来会变，都抢生超生。市里委托公证员，和区县乡的计生干部下到农户家里签合同，政府是甲方，农户是乙方，规定4年生育间隔之后保证可以生育二胎，就“让村民吃了颗定心丸”。合同还要求支付一定的押金，如果合同期内有计划外生育，押金扣留。
1989年，《甘肃省计划生育条例》颁布。“计生政策过去都只有国家和省内的红头文件，省级条例的出台第一次在制度上形成了规范。”酒泉市计生委主任张庆海说。
甘肃的计生条例和很多其他省份的条例一样，实际上把“一孩”的计生政策放宽为“一孩半”政策(头胎女孩，允许再生一胎)，同时规定生育间隔为5年，超生二胎的罚款为夫妻双方年收入的30%乘以7年，超生三胎的罚款为夫妻双方收入的40%乘以14年。
按当时的年人均纯收入，算出来超生二胎罚款为1万多元，超生三胎罚款为3万多元，比原来地方土政策翻了好几番。“可见省内政策的严厉，而这在各省标准中还算是低的。”酒泉市泉湖乡计生办主任王福斌说。
这时，酒泉市的二胎试点和省内条例形成了冲突。酒泉向甘肃省申请继续执行签订的二孩生育合同，得到省人大的支持，但生育间隔从4年调整为5年。1994年，这些合同大部分终止的时候，甘肃省又同意酒泉稳定二胎政策，继续试点。
1991年，国务院颁布了《流动人口计划生育管理办法》，成为计生领域第一部行政法规。这部国家法规特别对计生干部做了规限。
“计生干部可以按法律程序来收罚款了，如果村民拒不缴纳，计生干部可以将他们起诉至法院---当然，这种情形非常罕见。”王福斌说。事实上连续3年出现计划外生育，也仍将影响领导干部的职务和整个计生队伍的年终奖。“只是90年代越往后，生育率持续走低，计划外生育也越来越少，这样的压力也就越来越小了。”
2001年后
政策宽松生育低谷
村上的女人越来越不想生孩子了
2001年，《国家人口与计划生育法》颁布。为了适应市场经济发展的客观要求，国家于这一年启动了人口与计划生育综合改革试点，第一批选择了15个地级市和1个县级市作为试点地区，酒泉又再次被列入。
各个地区拿出自己的试点方案，总体思路是要“弱化行政手段、依法管理，完善计生工作的管理机制”，酒泉又有自己的突破和创新。
第一条就是在全国最早取消了生育间隔。这被宋成海和王福斌等视为影响当地计生工作最为关键的政策。“合同制作废，也不存在计划外二胎了，压力真正减轻了。”到2005年，甘肃全省的“一孩半”政策也取消了生育间隔。
其次是取消了人口计划。过去乡镇和单位的育龄夫妇都要靠下达的生育指标排队生孩子，现在有多少符合条件的夫妇都可以生育，从计划控制转为政策控制。
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